A közbeszerzések ajánlattevői oldalának szereplőit mindig is foglalkoztatta az a kérdés, hogy a közbeszerzési eljárás jogtalan mellőzésével kötött szerződések, valamint a közbeszerzési eljárás alapján kötött szerződések módosítására vonatkozó előírások megsértése esetén számolniuk kell-e negatív jogkövetkezményekkel, alkalmazhatóak-e szankciók velük szemben, és ammenyiben igen, milyen mértékben.

Az üzleti és egyéb szempontból is releváns megfontolásokat megalapozza a Közbeszerzési Döntőbizottság utóbbi években egyre szigorúbbnak nevezhető bírságolási gyakorlata (D.452/13/2019., D.90/9/2020.), amely anyagilag is hátrányosan érintette az ajánlattevőket.

Jelen blogcikk az Európai Unió Bírósága C-263/19. számú T-Systems Magyarország Zrt. és társai kontra Közbeszerzési Hatóság Közbeszerzési Döntőbizottság és társai, előzetes döntéshozatali ügyben, 2020 májusában született ítéletének főbb megállapításait kívánja összefoglalni.

Az alapeljárás ismertetése

A BKK, mint ajánlatkérő jegykiadó automaták gyártására, szállítására, telepítésére és üzemeltetésére irányuló közbeszerzési eljárás lefolytatását követően 2013. szeptember 4‑én 5.561.690.409 Ft összértékű szerződést kötött a T‑Systemssel. A felek ezt a szerződést többször módosították. Többek között 2017. július 13‑án a BKK megrendelte a T‑Systemstől a jegykiadó automaták központi vezérlőrendszerének a webes értékesítést lehetővé tévő szoftvermodullal való kiegészítését. Később rendelkeztek arról, hogy a szerződésmódosítás szerinti többlet‑ellenszolgáltatás mértéke nem haladhatja meg a 2.530.195.870 Ft‑ot.

A Közbeszerzési Hatóság Elnöke hivatalból jogorvoslati eljárást kezdeményezett a szerződő felekkel szemben többek között a Kbt. 141. §‑a (2) bekezdésének és (4) bekezdése b) és c) pontjának a megsértése miatt. A Döntőbizottság D.561/17/2017. számú határozatában megállapította, hogy a szerződésmódosítások mindegyike tekintetében új közbeszerzési eljárást kellett volna lefolytatni. Emlékeztetett arra, hogy a szerződés módosítására vonatkozóan a közbeszerzési jog által szabályozott feltételek tiszteletben tartása mindkét szerződő fél kötelezettsége, e rendelkezések jogsértő alkalmazása esetén pedig úgy kell tekinteni, hogy mindkét fél jogsértését követett el. A Döntőbizottság a BKK‑val szemben 80.000.000 Ft, a T‑Systemssel szemben pedig 70.000.000 Ft bírságot szabott ki.

A T-Systems a terhére rótt jogsértés hiányának megállapítása, ebből következően pedig a vele szemben bírságot kiszabó határozat megváltoztatása érdekében keresetet nyújtott be a Fővárosi Törvényszékhez. A T‑Systems álláspontja szerint az új közbeszerzési eljárások lefolytatására irányuló kötelezettség az ajánlatkérőt terheli, és a nyertes ajánlattevő nem tehető felelőssé az ajánlatkérő által a beszerzési igényei vonatkozásában meghozott döntésekért. A T‑Systems keresetlevelében kifejtette, hogy az ajánlatkérő szerv a közbeszerzésekről szóló törvény 141. §‑ának (8) bekezdésében szereplő jogi norma egyedüli címzettje, és hogy erre tekintettel csak az ajánlatkérő képes az e rendelkezésben szankcionált jogsértés elkövetésére. A T‑Systems álláspontja szerint az előreláthatóság és a kellő gondosság követelményei az ajánlatkérőt terhelik, és e követelmények megsértése csak ez utóbbi terhére róható fel, amennyiben valamely szerződés módosítását kezdeményezi.

Az előzetes döntéshozatali kérelemben rögzített alapvetések

A közigazgatási perben eljáró Fővárosi Törvényszék az előzetes döntéshozatali kérelemben rögzítette, hogy az ajánlatkérő feladata a közbeszerzési eljárás megszervezése. Álláspontja szerint a 141. §‑ának rendelkezéseiből az következik, hogy jóllehet a szerződés módosítása az abban részes felek akarategységével jöhet csak létre, a közbeszerzési jogsértés címzettje kizárólag a szabályozás alanyi hatálya alá tartozó ajánlatkérő lehet. A Fővárosi Törvényszék az Európai Unió Bíróságához benyújtott kérelemben rámutatott arra, hogy a jogorvoslatokra vonatkozó nemzeti szabályozás rendelkezései nem nevesítik, hogy a közbeszerzési eljárás mely szereplői szankcionálhatók. Márpedig annak meghatározása érdekében, hogy mely jogalanyt kell jogsértőnek tekinteni, meg kell határozni, hogy ki tekintendő a megsértett előírás címzettjének. A Fővárosi Törvényszék úgy vélte, hogy az előírt szankció, amely büntető jelleggel bír, és amelynek kizárólag a jogsértőt kell sújtania, a közbeszerzési eljárás lefolytatására köteles személyt, vagyis az ajánlatkérőt érinti.

A Fővárosi Törvényszék több magyar bírósági ítéletre (pl. 5.Pf.21.151/2016/3. – Fővárosi Ítélőtábla, 3.Kf.650.105/2015/6. – Fővárosi Törvényszék) hivatkozik, amelyekből kitűnik, hogy az ajánlatkérőt vagy a gazdasági szereplőt mentesítették a kiszabott bírság megfizetése alól, többek között amiatt, hogy ez utóbbi a közbeszerzési eljárás lefolytatásával összefüggésben nem tartozott felelősséggel. A Fővárosi Törvényszék a kérelemben rámutatott arra, hogy az a körülmény, hogy a nyertes ajánlattevő a közbeszerzésekről szóló törvény szerződésmódosításra vonatkozó rendelkezéseinek a címzettje, nem teszi lehetővé, hogy a tekintetében az ajánlatkérőt a közbeszerzési jog szempontjából terhelő felelősséggel megegyező felelősség kerüljön megállapításra. Véleménye szerint, jóllehet a szerződő felek e jog szempontjából való felelősségre vonhatósága fennáll, biztosítani kell számukra a bizonyítás lehetőségét, amely tisztázhatja a szóban forgó szerződés módosításában és az esetleges jogsértés elkövetésében való közrehatásukat.

 Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések

„1) Ellentétes-e az Európai Unió Alapjogi Chartája 41. cikkének (1) bekezdésével és 47. cikkével, a 2014/24/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv (10), (29), (107), (109) és (111) preambulumbekezdése, 1. cikke (2) bekezdésének, 72. cikkének rendelkezéseivel az olyan nemzeti jogszabály(hely) vagy e jogszabály(hely) olyan értelmezési és alkalmazási gyakorlata, mely a szerződésmódosításra vonatkozó szabályok feltételezett megsértésével elkövetett közbeszerzés jogtalan mellőzése, valamint a szerződésmódosításra vonatkozó rendelkezések megsértése miatt az ajánlatkérő mellett a vele szerződést kötő ajánlattevő terhére is jogsértést állapít meg a szerződő felek között létrejött kötelmi jogviszonyra tekintettel azon az alapon, hogy a szerződések jogsértő módosításához a felek együttes magatartása szükséges?

2) Az első kérdésre adandó nemleges válasz esetén, ellentétes-e az Európai Unió Alapjogi Chartája 41. cikkének (1) bekezdésére és 47. cikkére, a 2014/24/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv (10), (29), (107), (109) és (111) preambulumbekezdésének, 1. cikke (2) bekezdésének, 72. cikkének rendelkezéseire figyelemmel a 2007/66/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (19), (20), (21) preambulumbekezdésével és a 89/665/EGK tanácsi irányelv, valamint a 92/13/EGK tanácsi irányelv azonos tartalmú 2e. cikkének (2) bekezdésével az olyan nemzeti jogszabály(hely) vagy e jogszabály(hely) olyan értelmezési és alkalmazási gyakorlata, amely lehetővé teszi a közbeszerzés jogtalan mellőzése, valamint a szerződésmódosításra vonatkozó rendelkezések megsértése miatt az ajánlatkérővel szerződést kötő ajánlattevővel szemben is – a szerződés időbeli hatályának a lerövidítését ide nem értve – szankció (bírság) alkalmazását?

3) Amennyiben az első két kérdésre nemleges a válasz, akkor a perbíróság abban a kérdésben is útmutatást vár az Európai Unió Bíróságától, hogy a szankció (bírság) mértékének meghatározáskor elegendő-e a szerződő felek között fennálló szerződéses jogviszony ténye anélkül, hogy a feleknek a szerződés módosításához vezető magatartásának, közrehatásának vizsgálatára sor került volna?”

Az Európai Unió Bírósága ítélete

A Bíróság kimondta, hogy nem ellentétes a megjelölt rendelkezésekkel az a nemzeti szabályozás, amely a felügyelő hatóság által hivatalból indított jogorvoslati eljárás keretében lehetővé teszi, hogy a jogsértésért ne csak az ajánlatkérőnek, hanem a közbeszerzési szerződés nyertes ajánlattevőjének is megállapítsák a felelősségét, és vele szemben bírságot szabjanak ki abban az esetben, ha valamely teljesítés alatt álló közbeszerzési szerződés módosításakor a közbeszerzési szerződések odaítélésére vonatkozó szabályok alkalmazását jogellenesen mellőzték.

Ugyanakkor, amennyiben a nemzeti szabályozás előír ilyen lehetőséget, a jogorvoslati eljárásnak tiszteletben kell tartania az uniós jogot, ideértve annak alapelveit, mivel maga az érintett közbeszerzési szerződés – mind az eredeti formájában, mind a jogellenes módosítását követően – a közbeszerzésekről szóló irányelvek tárgyi hatálya alá tartozik.

Az ajánlatkérő és a nyertes ajánlattevő között létrejött közbeszerzési szerződés jogsértő módosítását szankcionáló bírság összegét az egyes felek magatartásának a figyelembevételével kell meghatározni.

Ami közelebbről a nyertes ajánlattevőt illeti, figyelembe lehet venni többek között azt a körülményt, hogy ő kezdeményezte a szerződés módosítását, illetve, hogy ő sugalmazta az ajánlatkérőnek, sőt követelte tőle, hogy azon szükségletek kielégítése érdekében, amelyek e szerződés módosítását megkövetelték, ne szervezzen új közbeszerzési eljárást. Ellenben az említett nyertes ajánlattevővel szemben kiszabott bírság összege nem függhet attól a körülménytől, hogy a szerződés módosítása érdekében nem folytattak le közbeszerzési eljárást, mivel az ilyen eljárás lefolytatására vonatkozó döntés kizárólag az ajánlatkérő hatáskörébe tartozik.

Az ítélet értelmében tehát jogellenes szerződésmódosítás esetén szabályszerű lehetőség van a közbeszerzési szerződés nyertes ajánlattevője felelősségének megállapítására és vele szemben bírság kiszabására a felek magatartásának figyelembevételével.